食品安全监管体制改革北京大学教授

A. 北京食品药品监管体制如何

9月21日，《北京市食品药品安全状况报告(2016年)》正式对外公布，这是2013年北京食品药品监管体制改革以来首次向社会公开食品药品安全状况报告。

北京食药监部门全面加强行刑衔接，加大对制售假冒伪劣食品药品违法犯罪行为的打击和惩治力度。2013-2015年办理涉刑案件97件，配合抓获犯罪嫌疑人313人，刑拘209人。

2013年至今，北京未发生较大食品药品安全事件，市民对食品药品安全的满意度由2014年的近70%，逐年上升到2016年的86.7%，连续4年处于全国领先水平。

B. 新修订的《食品安全法》从哪些方面进一步强化了食品安全监管

甘肃省食药监局举行新修订《食品安全法》解读新闻座谈会，权威解读新修订《食品安全法》，新修订《食品安全法》体现出十大亮点。1.建立食品安全全程追溯制度：鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系，同时要求食品药品监管部门与农业行政部门建立食品安全全程追溯协作机制，确保产品来源可查、去向可寻、质量可控。2.保健食品不得宣传当药吃：加强特定标识监管，保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，标签应声明“本品不能代替药物”。生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。食品、食品添加剂的生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。3.网络食品实名登记，出问题网站赔偿损失：网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任；消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品，其合法权益受到损害的，可以向入网食品经营者或者食品生产者要求赔偿。 4.婴儿乳粉配方必须注册：婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册。注册时，应当提交配方研发报告和其他表明配方科学性、安全性的材料。5.处罚起点由过去的2000元提升到5万元：全面加大处罚力度，大部分违法行为的处罚起点由过去的2000元提升到5万元，较严重的违法行为起点为10万元。 6.实行首负责任制：消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的食品生产经营者，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿。7.发现问题应立即召回：食品生产者发现其生产的食品不符合安全标准或有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者。食药监部门认为必要的，可以实施现场监督。8.销售者要建立进货查验记录并保存相关凭证：食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于六个月。9.禁止将剧毒、高毒用于农作物：禁止将剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材等国家规定的农作物。国家对农药的使用实行严格的管理制度，加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药，推动替代产品的研发和应用，鼓励使用高效低毒低残留农药。10.经营企业应建立食品进货查验记录制度：食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。
食药监总局解读新修订的《食品安全法》共154条，比原来增加50条，对原有许多条文进行了实质性修改。主要体现在以下方面：一是巩固食品安全监管体制改革成果。明确食品药品监督管理部门负责对食品生产经营活动进行统一监管。同时，明确县级人民政府食品药品监管部门可以在乡镇或者特定区域设立食品药品监管派出机构。二是突出食品安全风险治理。进一步完善食品安全风险监测、风险评估、食品安全标准等基础制度；增设食品安全风险交流制度，要求食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构开展风险交流，防患未然，消除隐患；明确食品安全监管部门要根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等，确定监督管理的重点、方式和频次，实施风险分级管理。三是实施最严格的全程监管。明确食品生产、销售、贮存、运输以及餐饮服务、食用农产品销售等各环节食品安全过程控制的管理制度和要求，增设网络食品交易管理、食品安全全程追溯等制度，进一步强化食品生产经营者的主体责任、地方政府和监管部门的责任。四是强化食品安全源头控制。加强农业投入品使用管理，对农药使用实行严格的监管，强调剧毒、高毒农药不得用于瓜果、蔬菜、茶叶、中草药材等国家规定的农作物；将食用农产品的市场销售纳入新《食品安全法》的调整范围，对进入批发市场销售的食用农产品进行抽样检验，食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度。五是突出对特殊食品的严格监管。将保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品和其他专供特定人群的主辅食品确定为特殊食品，并从原料、配方、生产工艺、标签、说明书、广告等方面严格把关，严格准入，严格监管。同时，要求生产特殊食品的企业应当按照良好生产规范的要求建立与所生产的食品相适应的生产质量管理体系。

六是强化食品安全社会共治。明确消费者协会和其他消费者组织对违反食品安全法规定，侵害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督；建立食品安全贡献褒奖制度，对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励；增加食品安全有奖举报制度，明确对查证属实的举报应当给予举报人奖励；规范食品安全信息发布，鼓励新闻媒体对食品安全违法行为进行舆论监督。

七是严惩重处违法违规行为。强化食品安全刑事责任追究；提高财产罚额度，罚款最高可达到违法生产经营的食品货值金额30倍；强化资格罚力度，因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，担任食品安全管理人员；强化食品安全连带责任；明确消费者赔偿首负责任制；完善惩罚性的赔偿制度，增设消费者可以要求生产经营者支付损失3倍赔偿金的惩罚性赔偿。

C. 如何加强食品安全监管提出建议和意见

以科学的风险性评估为基础，通过各部门之间协调一致的行动，防范“从农田到餐桌”全过程中可能出现的各种风险，最终确保消费者的食品安全。

1、提高协调层次，成立国家食品安全委员会

国家食品药品监督管理局虽然要承担综合监管和协调的重要职责，但只是一个副部级机构，而卫生、农业、质检、工商、商务等具体监管部门则是正部级机构。在中国，副部级机构实际上很难协调众多的正部级机构。为此，必须提升综合监管部门的级次。

为此，有必要成立国家食品安全委员会。从级次来看，该委员会负责人最好设定在总理级或政治局常委级，这是该委员会协调食品药品监督管理、卫生、农业、质量监督、检验检疫、工商、商务、交通、铁道、海关、科技等多个部门的基础。

2、给予食品药品监督管理部门更多的资源

应该扩大国家食品药品监督管理部门中食品监管部门的编制，增加食品安全监管的人力资源。在这方面，爱尔兰的经验可资借鉴。应当给综合监管部门配备足够的人力资源和超凡的领导者。在增加编制的同时，应当相应增加资金的投入，提升该部门的机构能力。与此同时，要增强食品药品监督管理部门对其他监管部门的约束力。

3、充分发挥社会力量的监管作用，形成良好氛围

食品安全的实现有赖于社会上每一个人的积极参与和努力。食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。目前，发达国家的食品安全监管呈现出从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用转移的总体发展趋势。

4、建立激励型食品安全监管机制

可以考虑对安全食品供给者在税收、金融、出口等方面给予优惠政策；可以考虑对安全食品供给者在增值税、营业税和所得税方面给予适度减免。

在金融支持方面，可以考虑要求农业发展银行、进出口银行等政策性银行给予安全食品生产者和出口者提供政策性贷款；也可以考虑采取贴息的方式，鼓励商业性银行为其提供贷款。在安全食品出口时，政府可以考虑提供更为周到的运输、检测、通关等服务。

(3)食品安全监管体制改革北京大学教授扩展阅读

1、减少部门重叠监管

有必要通过加强协调提高一致性。要解决这一问题，必须强化综合监管部门——食品药品监督管理部门的作用。各部门在颁布法规以前，必须通过食品药品监督管理部门的审核。食品药品监督管理部门应该组织相关部门进行讨论，在达成一致意见后颁布部门法规。

从实际情况来看，重复检测不仅加大了生产经营者的负担，而且造成资源浪费，生产经营者怨声载道。为此，有必要采取果断措施解决这一问题。

2、强化地方对食品安全监管的统一和协调

2004年出台的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》要求实行地方政府负责的管理方式。要做到这一点，最好的出路是在省（自治区、直辖市）一级建立“横向到边，纵向到底”的食品药品监管体系，这对整合地方资源、提高地方监管能力、构建安全信息网络、提高行动速度非常有利。

D. 实施4年即修订 《食品安全法》将做哪些重大修改

刚刚实施了4年多的《食品安全法》正面临重大修订。11月29日，《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》结束了公开征求意见工作。5个月前，国务院将《食品安全法》修订列入今年立法计划，并确定由国家食品药品监督管理总局牵头修订。10月10日，国家食品药品监督管理总局向国务院报送了《食品安全法（修订草案送审稿）》，并开始面向社会公开征求意见。
相比较于2009年6月1日起施行的《食品安全法》，此次“送审稿”从落实监管体制改革和政府职能转变成果、强化企业主体责任落实、强化地方政府责任落实、创新监管机制方式、完善食品安全社会共治、严惩重处违法违规行为6个方面对现行法律做了重大修改和补充，同时增加了食品网络交易监管制度、食品安全责任强制保险制度、禁止婴幼儿配方食品委托贴牌生产等规定和责任约谈、突击性检查等监管方式。
为何4年即“修法”
一部千呼万唤始出来的《食品安全法》，为何在实施了仅仅4年多的时间就要做重大修改？
“《食品安全法》是2009年2月通过并于当年6月开始实施的，到现在不过4年多时间就被提上政府议事日程上进行修改，说明我国食品安全问题已经相当严峻。食品安全问题跟环境污染一样，是当前非常严重的社会问题。现在社会上流传着一种说法：吃荤防激素，吃素防毒素，喝水防元素。似乎不管吃什么都存在不安全因素，反映了老百姓的心理恐惧。” 全国人大法工委民法室巡视员扈纪华对中国商报记者表示。
另据中国消费者权益保护法学研究会常务副会长曹三明介绍，“我们现行的《食品安全法》是2009年2月由全国人大常委会颁布的，在这之前我们实行的是1995年2月由全国人大常委会通过的《食品卫生法》。之所以将《食品卫生法》修改为《食品安全法》，应该说是一系列重大食品安全事故催生了这部法律。2000年以来，我国相继发生了数起重大食品安全事故，先是南京冠生园陈馅月饼事件，接着是2003年的金华火腿敌敌畏事件、2004年的阜阳劣质奶粉事件、2005年的苏丹红事件，2006年的陈化粮及红心鸭蛋事件，到了2008年则发生了涉及范围最大、损失最惨重的三鹿奶粉事件。正是这些社会影响巨大，群众反映强烈的重大食品安全事故，促成了《食品安全法》的诞生。”
《食品安全法》规范了食品安全的监管体制，规定了要建立统一权威和有强制力的食品安全标准，制定了食品检验制度、食品添加剂检验制度、保健产品管理制度、食品广告管理制度等，同时还规定了相关的法律责任，其中最值得称道的就是“假一罚十”，即在原来《消费者权益保护法》“假一赔一”的基础上提出“假一赔十”。总之，《食品安全法》的立法宗旨就是要形成一个从田间到餐桌的统一的全程监管体系，以确保食品安全。
“《食品安全法》颁布以后，重大的食品安全事故仍然层出不穷。比如2011年爆发的瘦肉精事件，当时发现河南部分地区用瘦肉精喂猪，生产出来的猪肉可对人体造成损害。从2012年开始，死猪肉事件在广东、浙江、山东等地不断出现，其中仅山东平度的一个农户在几年时间里处置的死猪肉总量就高达107万斤；深圳一个黑屠宰点每天销售出死猪肉达万斤以上。另外一个影响面较广的食品安全事件就是地沟油事件，地沟油有的从食堂收回后进行废油加工，有的是用屠宰场的废料自行加工。”
“问题究竟出在了什么地方？法律已经有了严厉的规定，为什么仍然出现重大食品安全事故？是监管不力，还是我们的管理体制和行政监管体制有问题？抑或是我们的法律责任规定的惩罚力度不够？如今，国务院的食品安全监管机构已经做了适当的调整，还需要时间来检验。我们在法律制度上的一些漏洞也需要弥补了。也就是说，在法律责任方面我们应该如何加大惩罚的力度。” 曹三明表示。
谈到此次《食品安全法》的修订，北京市食品药品监督管理局应急管理处处长冯源对中国商报记者表示，一个重要的原因就是食品安全的“核心问题没有突出出来”，他提出，我国的食品安全问题跟国外有所差异，国外的重大食品安全事件的引发基本都是生物性的，而我国的问题是，有些人受利益的驱使在昧着良心从事非法添加的勾当，这个问题没有得到根本性的解决。
“我们的食品安全问题实际上是没有充分进行管理，这次随着国务院机构体制的改革，将食品业多元化分类分层的管理，改为了一元化管理，但是，从地方的角度看是否从多元管理划为一元化管理就会发生效用，我们还要画个问号。目前世界上先进国家既有采取一元化管理的，也有实行多元化管理的。比如对鸡蛋的管理，就可分为进口的谁来管？国产的带壳鸡蛋谁来管？打成蛋液后又由谁来管？因此，关键不在于谁来管，而在于我们如何进行协调统一、明确事权，如何把责任落实到实处。所以，这次修改《食品安全法》，我们也总体性地提出了一些相应的意见和建议。”冯源表示。
“送审稿”缺陷仍不少
另据中国消费者权益保护法研究会副秘书长李伟民介绍，此次“送审稿”在原有法律的104条基础上增加了30条，可以说是对我国食品安全立法做了一个很大的调整，但是，从法律条款的解读来看，目前“送审稿”尚不是非常规范，在规范性和准确性上还存在一些缺陷。
李伟民提出，现行的《食品安全法》第一章是阐述调整范围的，但是，它只是将生产环节和经营环节纳入调整范围，没有将食品安全的源头环节纳入进去。而“送审稿”所列举的五个方面，仍不能涵盖食品科学发展所带来的日新月异的变化，比如转基因食品等新的食品品种，还不能被这部法律所调整。“所以我对第一章的修改意见是，关于法律调整范围最好使用原则性的条款，而不是目前这种列举性条款。因为与食品有关的原料生产和经营太烦琐了，不能够囊括所有的调整范围。”
李伟民还认为，“送审稿”第三章的标题虽然是食品安全标准，但实际上是制定食品安全的原则和规范。食品标准是要量化到具体指标的，因此，第三章食品安全标准应该改为制定食品安全标准的规范或原则。此外，在生产经营这一章有这样的规定：食品生产加工小作坊、小食品店、小餐饮店、食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求。李伟民认为，其中的“小”字应该去掉，小作坊、小食品店的“小”并没有标准，实践中不好把握，无法量化，容易产生歧义。
“小作坊、小食品店、小餐饮店这样的表述，实际上是在语言逻辑上存在歧视。不能因为企业小，就断定它不具备《食品安全法》要求的设备和条件，法律不该把小作坊、小食品店、小餐饮店放到一个单独的区域当中，这种做法违反了我们现在要求食品整体安全的基本原则。”
关于食品检验机构，“送审稿”规定只有按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。李伟民对此表示异议：“只要取得资质的食品检疫部门就可以做食品检验，这是一个缺陷。我的建议是，食品的检验必须统一到由政府设立的检验部门，但是可以分级送检。如果出了问题后大家都可以去送检，将会产生很多不同的检验结果，同时滋生腐败，无形之中为食品企业增加了巨大负担。因此，食品检验必须统一在政府的权威规范上，而不是只要取得资质就可以进行检验和处罚。”
另有专家提出，“送审稿”在法律责任方面提出分头管理，即出了食品安全事故后，质检、监测、工商、卫生等部门都可以去管，这种方法容易造成处罚上的混乱局面。“目前在立法上已经确定了由国务院设立食品安全委员会进行监管，国家要设立食品安全委员会，那还有什么必要让各个部门都参与监管呢？正是因为食品安全出事后什么部门都可以管，什么部门又都可以不管，所以才导致食品安全事故屡禁不止。建议凡是涉及到食品安全的相关监督检查和处罚，应该统一到国务院设立的食品安全委员会，杜绝踢皮球。”李伟民这样表示。
法律衔接是个大问题
记者注意到，刚刚在全国人大常委会通过的《消费者权益保护法》将于明年3月15日实施，而此次《食品安全法》送审稿里面的修改内容，有一些地方与新“消法”的规定发生重合。另外，关于法律的衔接协调、整合统一的问题，目前实行的《食品安全法》，《农产品质量安全法》、《进出口商品检验法》、《动植物检疫法》等等，这些存在大量交叉重叠关系的法律之间又将如何衔接呢？
参与修订《食品安全法》的全国人大法工委民法室巡视员扈纪华对此表示，目前《食品安全法》关于网络销售平台的规范与“消法”不是很一致。“消法”规定网络平台销售商品的时候，它和租赁柜台、展销柜台负有同样的责任，都要先行赔付。我们考虑到网络销售平台的特殊性，“送审稿”把网络平台的销售单独列了一条规范，即网络平台应尽审查的义务，如果尽了审查义务，销售商提供了真实地址、姓名、厂址等，平台就可以让消费者找店家索赔，当然如果店家提供了不真实的信息时，消费者可以找网络平台索要赔付。
“《消费者权益保护法》对网络销售规定了无理由退货的原则，此次《食品安全法》送审稿里没有类似规定，这是因为食品有特殊性，如欧盟对食品中的软包装产品就规定不可以无理由退货。另外，我注意到了送审稿提出的警示召回制度，这些和《消费者权益保护法》基本上是一致的。而关于举证责任倒置这个问题我没有在送审稿中看到，取证对于消费者来是很难的，《食品安全法》要不要规定举证责任倒置，在哪些食品领域可以给消费者一定的能够解脱举证责任的权利，这个问题还要慎重考虑。”
扈纪华还谈道，在广告中对食品作虚假宣传欺骗消费者的，《食品安全法》送审稿与《消费者权益保护法》比较，处罚明显轻了很多——违反《食品安全法》规定的，食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会以广告或者其他形式向消费者推荐食品的，由有关主管部门没收违法所得，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职的处分，情节严重的，给予开除的处分。
北京市食品药品监督管理局应急管理处处长冯源强调，在《食品安全法》的修订当中，有一个问题总感觉没有说清楚，就是食品和农业的划分问题，现行《食品安全法》当中引入了两个概念，一个叫食品，一个叫食用农产品。食用农产品是不是食品，目前有两个法律规定，《农产品质量安全法》规范食用农产品，《食品安全法》规范食品，“两者到底是什么关系，哪部法律也没说清楚。此次的修改仍然没有对事权划分进行更明确的规定。今后我们和农业部门在管理过程中就会发生职责交叉。目前北京市正在跟农业部门协商职责划分，特别是在食用农产品入市和入市之前的管理上。因为如果一旦进入到食品市场的流通消费过程中，如果按食品来讲，就要按国家规定实行许可制度，而农业生产是不实行许可制度的。那么，不实行许可制度的产品，进入实行许可制度的市场后怎么办？谁来监管？在现行的执法和行政管理当中，这种矛盾已经大量积压。”
为此，冯源建议要把《食品安全法》和《农产品质量安全法》两者之间的衔接工作做好，两法的衔接要细化，如果不细化，在现实工作当中操作起来肯定非常难，容易造成“扯皮”现象。
“从1982年起开始实行《食品卫生法》以来，涉及食品监管的法律已经形成了一个比较分散的法律框架，再加上一些行政法规和部门规章，可以想见法官们在工作当中会碰到多少为难的问题。这些法律法规的主体涉及到了市场主体、生产经营主体和消费主体，目前还提出了社会组织和社会团体主体，应该说是相当复杂的。我认为，这里面存在一个多法统一、多法整合的问题。”全国人大法工委经济法室原主任魏耀荣这样表示。
他还提出，美国有一部《联邦食品药品及化妆品法》，将食品、药品和化妆品统一监管起来，而我们是否也考虑将食品和药品监管进行整合，形成一部《食品药品法》呢？实际上，二者目前的监管机构就是一家，即国家食品药品监督管理局。从法律的实施和法律的建构来讲，未来将从哪个方向去整合，使我们的法制更加统一、资源配置更加合理，这个问题有很大的探讨空间。
（记者 李远方）
观 点
交叉管理需尽快解决
“从《食品安全法》的资源整合上看，必须按照我们现在的体制要求，对整个事权进行资源整合。我们这次整合包括：北京市食品研究或由过去的食品安全委员会和食品安全委员会办公室管理，主要负责综合协调和综合监督，然后各个部门各负其责。由5个部门组建形成了北京市食品药品监督管理局；原北京市食品安全委员会改为北京市食品药品安全委员会，下设办公室，作为综合协调的部门。”
据冯源介绍：“之前我们的监管力量5个部门加起来可以达到上万人甚至几万人。我们现在的行政执法人员总编制才2500人。在这种情况下，多元化管理还是一元化管理其实已不是关键问题了，关键在于我们整合资源后职责的明确和责任的划分。”
关于法律的可操作性，冯源还提出，“送审稿要求对食品和食品相关产品实行评价制度，试问与食品相关的产品多达成千上万，如果都实行评价，可想而知会是一个什么结果？我觉得应该是与食品相关的关键性产品、关键性生产工艺流程等与消费者的生命健康有重要关系的，可以进行安全评价，并且实行目录管理，没有目录的话对什么都去管，将会陷入盲从的误区。”
冯源还提出，《食品安全法》实施4年多了，企业标准备案问题仍未得到很好解决。目前是由食品生产企业向省级卫生行政部门进行备案，并且食品生产的许可和监督管理，已由过去的质监局负责变成现在的由食药监局负责，“我们现在要求企业将它的标准备案，并且不承担对备案内容的实质性审查，那么在生产许可状态之下，审核是由备案部门来审，还是由监管部门来审，这里面就存在着一个不统一性；此外，还有信息之间互通的不及时性，导致生产企业开不了工。生产企业的标准在部门之间打架，卫生部门是从卫生的角度切入，食药部门是从安全的角度切入，两个标准之间就会产生矛盾。企业的标准应当向负责监督管理的部门去备案，也就是说向食品药品监督管理局去备案，然后食品药品监督管理部门再把备案相应的内容向卫生行政部门进行通报，这样也有利于地方标准和国家标准的制定，这实际上也是一个事权划分的问题。”
舆论普遍注意到，在食品安全事件中，被监管部门“抓现行”的案例非常少见，一些食品安全事件往往最先是由新闻媒体揭示出来的。冯源对此认为，这里面涉及到一个证据取得的问题。“对于没有抓到现行的行为，监管部门可不可以处理。就是说，企业在生产产品的过程中进行了非法添加，监管部门在检验时检出了非法添加，这种情况该如何处理？可否依据检测结果来处理？目前的法律条款对此还没有明确规定。”
关于保健食品如何规范的问题，冯源认为，目前大多数国家没有这个概念，但在我国食品、非食品、药品中间有一个过渡，可能既不是食品又不是药品，但是我们把入口的东西归为非食品类的不具备药物作用的物质来对待，比如VC，它不是药品，但是它也绝对不是保健食品，我们应该把它怎么对待？我们现在给保健食品下了一个定义，叫具有特定保健功能的食品，如果添加了药物您就按药品对待，如果没有药物成分就按食品对待。
“那么，为了保健食品我们花了多大的监管资源呢？又要审批、又要管理，还要制定政策，这实际上是一种资源浪费，是对政府监管成本的浪费，所以我不建议对保健食品进行单独的监管。”冯源表示，食品安全的管理是一个相当复杂的系统，不同食品品种、不同环节都有不同的部门在管理。甚至不同地方的监管体系都有所差别。在监管过程中还存在着一些职能交叉、模糊与空白地带。希望此次修法能最大程度地解决好职能交叉管理的问题。

E. 新修订食品安全法的主要目的是以法律的形式固定监管体制改革成果对吗

答:新修订食品安全法的主要目的是以法律的形式固定监管体制改革成果事实应该是对的。

F. 《关于调整省级以下工商质监管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》的人事安排问题

这个问题很有待探讨，虽然有通知了，未必有可行的方法，摸着石头过河吧

G. 食品药品监管体制改革何时休

食品药品监管体制改革何时休
食药监改革，可谓近年从中央到地方最为关注的行政体制改革之一。自1998年启动的新中国成立以来最大的一次行政体制改革，原国家经贸委下属的国家医药管理局，合并卫生部的药政司，再吸收国家中医药管理局的部分机构，成立了国家药监局开始。17年经历4次改革，每届人代会都涉及。
这次改革，国家药监局实行省以下垂直管理，目的是打破地方保护，形成全国统一监管，取得了一定成效。需要补充的是，其时的国家药监局尚未负责食品安全。本轮改革最彻底，也最迅速，从上自下都形成了统一权威的药监局。
2003年启动的机构改革方案，国家药监局加挂“食品”二字，变身为国家食品药品监督管理局，是国务院直属单位。值得注意的是国家食品药品监督管理局虽加了“食品”两字，但是这次只负责协调卫生、质监、工商及农业的食品监管，并不具体参与食品监管。
2007年，因国家食药监局首任局长原局长郑筱萸案及前后一系列的药害事件，在2008年3月的大部制改革中，国家药监局被划入卫生部，成为卫生部管理的国家局。
这次改革带来的重要影响是，当年11月，国务院办公厅发文，取消了推行八年之久的食品药品垂直监管体系，调整为属地分级管理负责，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。这次改革各地五花八门，有取消药监局并入卫生局的，有单立的，时间开始拖得比较长，直到2012年有些地方也没有改，仍然垂管，而一些地方已经在开始探索“市场监管局等三局合一”模式了。
2008年发生的三鹿奶粉三聚氰胺事件，则酝酿成全国性的食品安全危机，其后续影响是2009年2月，几易其稿的《食品安全法》发布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制。在当时的一些业内人士看来，出台《食品安全法》是领导层希望通过更为严厉的法律以缓解食品安全问题，但是形势并未得到彻底扭转。
此后，食药监管走上集中权力之路，2010年国务院发文宣布，成立食品安全监管总协调机构，名为国务院食安委，下设办公室，正部级，具体承担日常工作。但是这次改革基层就更乱了，如北京市餐饮监管并没有划入食药监部门，湖南长沙市也是如此。
此后，中国仍频发食品、药品安全事故，食品这一烫手山芋各部门之间互相推诿。一些专家认为原因在于中国食品安全监管机制不合理，即多部门、多环节管理的“5+1”模式，参与监管的主要涉及6个部门：农业部负责农产品的种植，质检总局负责生产环节，工商总局负责流通环节，而食药监局负责消费环节，卫生部则管标准制定和风险评估。还有诸如商务负责酒类监管，盐业负责盐务管理，国务院食安办负责综合协调。
“分段监管造成的结果是责任界定模糊不清，导致在一些领域需要真正负责任时却相互推诿。”来自食药监系统的一位资深人士透露。
2013年的一次行政体制改革，国家食药监局从卫生部门划出，升格为国家食药监总局，从副部级升为正部级，是国务院直属部级机构。
这次调整，质检总局的生产环节监管、工商总局的流通环节监管职责被整合进食药监总局，上述两局相应的监督队伍和检验检测机构也随之划转食药监总局。重新回到三局分段管理前由卫生部门下属的防疫站监管食品卫生的模式，十五年改革一切回到原点，我有幸全部经历。调整后，国内具体涉及食品安全的主要部门是：农业部、卫计委和食药监总局，监管权力变得更为集中统一。当然这次食安法仍没有将盐务纳入监管。
值得一提的是，自1998年以来的四轮食药监体制改革，均是自上而下的运行轨迹，国家层面最先启动，接着是省级，再到市、县。每轮改革五年一次，往往上一轮的举措在一些基层还未完全实施到位，下一轮改革在上层又已开始。
“1998年国家药监局组建以来，食药监管始终在改革，也始终有反复，而改革中的反复，对监管影响比较大。”这轮改革全国变得更加“异彩纷呈”，突出的是县级“三合一”、“二合一”“五合一”等综合执法改革，这种改革一定程度上削弱了食品药品监管能力。2016年2月，国家食药监总局局长毕井泉曾介绍：“全国有30个省、自治区和直辖市，70%的市和30%的县整合了食品和药品监管职能，成立了独立的食品药品监管机构。”这意味着，有30%的市和70%的县未成立独立的食品药品监管机构，而合并在市场监管部门中。
目前，我国基层食品药品监管机构改革主要是在县一级食品药品、工商、质监部门进行整合，组建市场监管局（或市场和质量监管局），并在乡镇（街道）建立了市场监管所，或独立设置食品药品监管所。但中央、省、市三级机构设置仍然是食品药品监管、工商、质监三个部门分设，这带来了两方面问题：一是基层食品药品监管人员不足，食品药品监管力量被削弱。当前，全国各地在精简行政部门数量时，对县一级食品药品、工商、质监部门进行简单的“三合一”。食品药品监管系统的人员编制并未加强，个别地区还限制用编，造成基层“有编缺人”，人员整体力量不足。另一方面，基层监管人员结构不合理，尤其缺乏食品药品专业人员，即使有专业人员，也没有任何监管经验。在食品药品监管时，出现“不敢进门，进门不开嘴”现象，造成一定程度的监管缺位。二是争抢监管资源，互相挤压。“三合一”改革后，县级市场监管局上头有三个“婆婆”管理。三个部门三套执法程序、三类执法文书、执法主体、执法证件、执法服装、投诉举报系统亟待整合。四是食品监管最复杂、追责最严，“三合一”后，很多人都不愿参与食品监管中，能躲就躲，怕麻烦，药品稍好一些。县级市场监管局中的食药监、工商和质监争抢基层监管所资源现象严重，有的基层市场监管所食品药品监管工作受到严重挤压。更为严重的是县级食品药品监管工作也受到严重挤压，食品监管出现“三无”现象：无人员、无技术、无装备。
2016年3月，湖南省食药监局副局长李赤群在全国两会期间曾表示：“2008年国务院决定取消食品药品监管机构省以下垂直管理后，地方保护主义出现反弹，又因监管队伍入口把关不严，专业化水平从70%直降至50%左右，本轮改革一些综合设置市场监管机构的地方降幅更大，监管效能大打折扣。”“三局合一”这一做法表面上增加了人力、财力等监管资源，实际监管能力并未提升。尤其是专业监管被综合执法冲淡后，各地食品药品监管业务量持续下降，部分地区专业化水平基本可以忽略不计。国家行政学院副教授胡颖廉统计了近年全国查处食品药品案件数量，发现2012年为40万件，2013年机构改革后为38.7万件，2014年降至34万件，2015年进一步降至33万件，这显然与问题导向的监管理念相去甚远。案件数量的下降并非食品药品更加让人们放心了，而目前突出的问题是，人们越来越对食品药品安全不满意了。近期的山东非法经营3.2亿元疫苗案和上海1.7万罐假冒奶粉案，让百姓感觉“无法安生”。
频繁的改革，没有章法的改革，让食品药品监管队伍“无法安生”，人员流失、资料流失、设施设备流失，人心涣散。监管体制是食品安全战略的载体，要真正释放体制改革红利，必须严格按照中央既定精神独立设置食药监管机构。因此建议综合设置市场监管机构的地方，要进一步收缩一般市场秩序管理职能，根据国务院要求将食品安全作为综合执法首要职责。应当秉持“最小折腾，最大完善”的原则，将各地市场监督管理局统一剥离出食品药品监督管理局，哪怕是像畜牧兽医水产局一样农业局管理的二级局也好，实现简政放权和加强监管的有机结合。健全从中央到地方直至基层的食品安全监管机构，实现职能统一、机构统一，维护食品安全监管工作的专业性和系统性。强化地方政府对食品安全负总责的责任体系，发挥其统筹协调作用，明确食安委各成员单位职责分工，调动农业、卫生、公安等部门食品安全工作积极性。同时鼓励有条件的地方学习环保部门经验，试点食品药品监管省以下监督抽检垂直管理体制，调整人、财、物管理权限，解决抽检工作专业性强、技术性高特点，又强化地方负总责，打破市场分割和地方保护问题。

H. 分析《食品安全法》在食品安全监管体制上是怎样进行改革的。

一、《食品安全法》的出台

2009年2月28日，历时三年，跨越两届，社会各界广泛建言的《食品安全法》终于出台，该法共十章104条，今年6月1日起施行，届时《食品卫生法》同时废止。1995年10月30日施行的《食品卫生法》，对保障食品安全发挥了重要作用，但是由于食品检验不够规范、责任不够明确，以及食品监管方面存在空白等问题，食品安全事件接二连三地发生。
该法从“卫生”到“安全”，不只是两个字的改变，更是监管观念上的转变，即从注重食品干净、卫生，对食品安全监管的外在为主，转变为深入到食品生产经营的内部进行监管，这个转变的目的就是要解决食品生产经营等环节存在的安全隐患。
对食品安全的监管机制，人们笑称“五龙治水，等于无龙治水”。为何该法律最终仍确定几个部门分段监管的模式？我国的监管模式原来是食品卫生部门一家负责，但是由于食品生产的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门管力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多部门管理易出现管理空白等问题。三鹿奶粉事件就充分暴露了监管脱节的问题。为了解决这个问题，《食品安全法》重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，主要是卫生、农业、质检、工商和食药监各司其职，分别负责对食品安全风险的评估、食品标准的制定，对初期农产品，对食品生产环节、食品流通环节和餐饮服务方面的监管，即从原料到产品、从生产到流通、餐饮的全程监管，在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。该法明确了工商部门的监管职责是对食品流通环节的监管。

二、农村流通领域食品安全现状和问题

分宜县,地处赣西中部,面积1392平方公里，人口30.87万，10个乡镇，其中农业人口22.97万，占总人口74.4%。根据笔者在分宜从事工商工作多年以来的积累和掌握，结合其他各地方的情况分析，在食品流通环节，城乡结合部和农村市场的一些个体经营户，因经营规模小，品种少，对索证索票认识肤浅，日常进货只论价格不重质量，不法商贩利用农村消费水平相对较低，农民自我保护意识不强的特点，将一些过期、变质食品低价倾销到农村市场，给农民群众的饮食安全带来较大隐患。特别是农村食品店，其特点：一是受经济条件的限制，经营场地和经营设施比较简陋，经不起经营责任风险或赔偿责任风险；二是经营者年龄偏大，农村小食品店的经营者年龄普遍在40岁以上，文化偏低，小学文化的占半数以上，文盲也占了相当比例。由于受年龄、文化的影响，经营者们的法律意识、食品安全意识、经营责任意识、自我保护意识、食品卫生知识等严重缺乏；三是经营投资少、规模小，经营品种仅限于农村村民必需的生活日用品，大部分小食品店，整个店的商品价值超不过千元；四是进货、配货渠道随便、自由，由于农村小食品店进货配货品种少，数量小，档次低，基本以就近、就便为主，因此，为一些非法食品加工企业和违法食品进入农村市场创造了条件；五是经营环境和经营监督缺失，首先是消费者的监督，农村小食品店面对的消费群体是农民、是本乡本土的熟人，同时，农民消费维权的意识比城镇要薄弱的多，加之乡里乡亲的，很难对经营者进行监督；六是农村面广量大，基层工商所限于人力物力，也难以做到经常监督，由于人员少，事务多，对农村食品市场的日常监管也仅仅限于对镇政府所在地、集贸市场、交通比较方便的村组的食品经营户进行监管，而对于一部分散见于各村小组的食品经营户却很难纳入监管范围，鞭长莫及。

三、工商部门如何做好农村食品流通环节的监管

在总结分析分宜县工商局历年来的工作情况，学习其他地区的先进经验的基础上，结合我县的实际情况（尤其是今年大量农民工返乡创业，办企业、搞农民合作社和登记注册个体工商户，其中就有一些是经营食品的），对于《食品安全法》即将实施，实施条例也正在制定中，届时工商部门该如何做好农村食品流通环节的监管，我有以下陋见：

（一）把好准入关，全面推行食品准入制度

要做好流通环节的食品安全监管，必须把好食品准入关。分宜县工商局在全县各食品经营批零门店和农贸市场全面推行市场食品准入制度、建立商品进货台帐和索证索票制度。在对各类上市食品实施准入管理过程中，把粮食、肉、禽及其制品，蔬菜，水果，奶制品，豆制品，水产品，酒和饮料作为重点准入管理品种确保在市场中流通的食品符合安全卫生标准。建立食品经营户经济户口和档案，全面详细地掌握食品经营户的信息。
1、分类实施标准准入管理。对国家、地方和行业已经制定强制性生产加工标准的食品，凭有效的产品质量合格证明入市经流通；对获得驰名商标、著名商标或者省级以上安全食品、无公害食品、绿色食品、有机食品、名牌产品称号的优质食品，可以凭以上称号相应标识和凭证直接进入市场销售，免予索取其他票证。
2、严格实施检测检疫准入管理。对国家法津法规规定，必须经过有关部门检测检疫的食品（如肉食），凭检测检疫证明方可进入市场销售；经营户凭有效检测检疫证明才能入市经营相关产品。
3、全面实施食品备案制度。要求各农贸市场、超市、学校食堂和小型食品经营户对采购的各类食品必须索证、索票，重要食品要建立详细的购销台帐，一旦发生食品安全事件，既可以向上溯源追究生产者的责任，又可以向下追查购买者，将危害控制在最小范围内。

（二）强化监管网络化的建设，建立监管长效机制

1、充分发挥12315层级网站和涉农维权站（点）的作用，建立农村消费维权监督点，设立农村监督员，充分发挥他们向村民宣传食品安全知识，法律法规知识，当好义务宣传员的作用，由监督员掌握本村食品消费信息，定期向职能部门反馈食品消费信息，使其真正成为农村食品安全监督的“前哨”，农村维权的“民兵”，从而将农村食品安全监管引向深入。
2、经常性巡查结合重点检查，大力整顿农村食品市场。落实管片人员和职责，在巡查中努力做到“四清”即管辖户数清，业户字号清，业主姓名清，经营地址清。在“四清”的基础上做到“三勤”，对片内范围的食品店，做到嘴勤，多向业户讲解食品安全知识，宣传有关法规政策；腿勤，就是坚持经常性的巡查，把食品安全监管巡查融入日常监管当中，全面覆盖不留死角；手勤，就是认真检查各类食品经营情况，发现过期、变质食品督促业户及时下架，手把手帮助业户做好登记台帐，做到有据可查。对性质严重的要严肃查处，并将案件曝光。
3、对农村食品店的监管要树立检查服务的理念，改变检查处罚的做法。在农村对一些普遍的违法经营行为不能简单地理解为经营者经不住利益的诱惑、恶意或单纯地为了逃避监管而违法经营，大部分都为文化知识、法律知识、卫生知识、食品安全意识的缺乏而发生的。因此需要基层工商分局，在经常检查的同时开展经常性的教育、引导、帮助、督促，使其走上我们职能部门所要求的守法、规范的经营道路。
4、加强对农村食品经营业主的培训。实行定人、定时、定期、分人、分片经常地组织培训，利用小型会议等组织农村经营者、经营示范户进行座谈、交流，征求意见和建议，从而提高经营者的自身素质和改进工商部门的监管方式，达到监管目的。
（三）强化与卫生、农业、质检和食药监部门的相互配合
食品安全监管工作面广，涉及部门多。在监管工作链条中每个环节都至关重要，需要各部门既要各司其职、各尽其责，又要密切配合、齐抓共管，形成监管合力。依法行政，杜绝有法不依、执法不严、相互推诿等现象，确保工商部门在流通环节的监管坚强有力，成为监管工作链条最坚固的环节之一。
（四）依法行政，全面落实
有了法律的出台实施，和健全的制度、有效的措施，还远远不够，重要的是措施的落实、制度的落实。只有落实到位，才能达到预期效果。这就要求我们狠抓落实，以高度的责任心、扎实的工作作风，搞好食品安全监管工作。
（五）强化宣传、增强农村消费者的食品安全意识
积极担当宣传教育责任。进一步增强经营户食品安全意识，建立和完善食品安全宣传教育专门制度，采取“五进”(即进乡村、进市场、进超市、进学校、进企业)方式，当好“三员”，努力当好食品安全的宣传员、食品安全监督员和食品安全纠纷的调解员。开展口头、板报、广播、资料等多种形式的食品安全宣传，增强了宣传教育的针对性和有效性。使食品安全工作深入人心，群众的食品安全意识不断增强。大力宣传实施农村食品安全放心店工程和开展农村食品放心店的重要意义，宣传食品安全法律法规知识和食品的安全常识，增强广大农村群众的食品安全意识和保护能力。改善农村消费环境，提高农村消费的安全感，激活农村的市场竞争，促进农村流通领域的现代化和规范化，增进农村农民增长见识、学习消费知识，以改善农村的经营消费环境。
《食品安全法》的出台是监管体制的一个很大的进步，是对分段监管的肯定，当然，具体操作性、具体措施还需要实施细则加以细化。我相信，工商部门严格执行《食品安全法》及其实施条例，认真实行食品市场主体准入制度、食品市场巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企业信用分类监管制度，密切配合相关职能部门，各司其责，通力合作，一定能促进食品安全监管职能到位。有法可依，违法必究，执法必严，我们就一定能确保农村食品流通的监管坚强有力，保障农村居民的食品安全。
李冬生

I. 您对加强食品安全监管工作有哪些建议

一、是进一步深化本市市场监管综合执法体制改革，全面落实食品安全属地监管责任。
二、是进一步加强基层食品安全监管队伍职业化、专业化建设，切实提升基层食品安全监管能力与突发事件应急处置能力。
三、是进一步强化食品安全全过程监管，切实落实食品生产经营企业主体责任，严守食品安全底线。
加大投入，政策补贴。提高管理部门人力物力，提高法律力度。
找人才，去基层找，干的好要重用，干的不好要换人。
多了解过程，分析出问题根源。不要看结果。

J. “关于调整省级以下工商质监管理体制加强食品安全监管有关问题的通知”

国务院办公厅文件 国办发〔2011〕48号 国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 根据党中央、国务院关于加强食品安全监管工作的要求，为进一步理顺省级以下食品安全监管体制，强化地方各级政府食品安全监管责任，经国务院同意，现就调整省级以下工商、质监行政管理体制，加强食品安全监管有关问题通知如下： 一.充分认识进一步理顺省级以下工商、质监行政管理体制的重要意义 党的十七大和十七届二中全会明确指出，要坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，建设人民满意的政府；要按照权责一致的原则，明确和强化地方各级政府职责，切实解决权责脱节的问题。食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，党中央、国务院高度重视，采取多种措施不断加强食品安全监管，各级政府和有关部门做了大量工作。但当前食品安全形势依然严峻，必须进一步采取措施，完善食品安全监管体制，加强食品安全监管。 工商、质监部门是食品安全监管的重要部门，两部门实行省级以下垂直管理体制以来，在打破市场封锁、建立和完善现代市场体系、加强食品安全监管等方面发挥了重要作用。随着形势的发展变化，特别是2009年食品安全法公布实施以及食品药品监管机构由省级以下垂直管理调整为分级管理后。工商、质监部门仍实行省级以下垂直管理，已不能适应新形势下市、县政府统一领导本行政区域食品安全监管工作的需要。为进一步落实和强化地方政府食品安全监管责任，严格市场监管，确保食品安全，保障人民群众生命健康，有必要对现行工商、质监省级以下垂直管理体制进行调整。这对于进一步理顺权责关系，保障地方各级政府依照食品安全法律法规履行监管职责。从体制上解决目前食品安全监管中存在的突出问题，具有重要意义。各地方、各有关部门要统一思想，提高认识。认真做好调整省级以下工商、质监行政管理体制工作。 二.体制调整的总体要求和主要内容 调整工商、质监行政管理体制的总体要求是：按照精简统一效能的原则，强化地方政府责任，理顺权责关系，完善监管体制，提高监管水平。 主要内容是：将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。业务接受上级工商、质监部门的指导和监督。领导干部实行双重管理、以地方管理为主。其行政编制分别纳入市、县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。市、县工商、质监部门作为同级政府的工作部门，要在调整管理体制的基础上，保持队伍和人员相对稳定，保障工作经费水平不降低，保证其相对独立地依法履行职责，保证其对生产加工、流通环节食品安全的有监管。 三.积极稳妥地做好体制调整工作 （1）切实加强组织领导。省级以下工商、质监行政管理体制调整事关重大，各地区、各有关部门要高度重视，精心组织，周密安排，加强协调配合，确保不因这次体制调整影响食品安全和其他监管工作。考虑到各地情况不同，各省（区、市）人民政府可结合本地实际调整工商、质监行政管理体制，中央编办、工商总局和质检总局要加强对体制调整的指导、协调，及时掌握和分析研究体制调整过程中出现的新情况、新问题，并采取措施加以解决。 （2)确保干部职工队伍稳定，各级工商、质监部门要统一思想认识。自觉服从大局，并有针对性地做好干部职工的思想政治工作，关于和帮助解决他们的实际困难，特别是要完善干部异地交流任职制度，妥善解决好干部的工作安排问题，确保体制调整平稳、有序进行。 （3) 严肃工作纪律。严禁在体制调整过程中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部；对违反规定的，要严肃查处，追究有关人员的责任。同时，要切实做好人、财、物的划转工作，严防国有资产流失。 （4)统筹解决相关问题。省级以下工商、质监行政管理体制调整后，省、市、县人民政府要建立健全食品安全综合协调机制，设置或明确办事机构，充实和加强工作力量。要加快完善惩处食品安全违法犯罪行为的制度措施，加大监管责任追究力度，把食品安全工作实绩作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，与业绩评定、职务晋升、奖励惩处挂钩。要切实加强监管队伍建设，优化结构，提高执法素质和依法行政水平。要加大食品安全监管财政投入力度，改变收费罚没收入按比例提成返还的做法，行政执法、技术装备、检验检测做需经费全部纳入财政预算，中央财政给予必要支持。 中华人民共和国国务院办公厅 二〇一一年十月十日</SPAN>